什么是證券監(jiān)管?

通常意義上的管制是指，依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會之個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟之經(jīng)濟主體行為實行限制的行為。實行管制的主體包含私人和社會公共機構(gòu)兩種形式，經(jīng)濟學意義上的管制緊要指后者。政府管制則是由政府對私人經(jīng)濟部門(廠商和家庭)的某些行為實行限制或規(guī)范，帶有濃厚的產(chǎn)業(yè)政策傾向。潘振民解析美國的政府管制，或稱公共管制，是政府在微觀層次對經(jīng)濟的干預，可分作經(jīng)濟的(如反托拉斯法，對某些部門的價格管制)和社會的(如環(huán)境保護)兩大類。薩繆爾森則指出，管制由政府發(fā)布的用以控制價格、銷售或廠商出產(chǎn)決定的規(guī)范和法律組成。從而，管制是指那些為防止有損于“公共利益”的私人決策而通過公開方式以控制廠商的價格、銷售和出產(chǎn)決定的政府行為。

作為政府管制的一種，相較其他經(jīng)濟管制，證券監(jiān)管更具明確的目標性和人文關(guān)懷色彩?？疾焓澜绺鲊C券監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)，其監(jiān)管之明確目標在于嚴厲打擊證券市場上的違法違規(guī)交易，以求保護投入者的合法權(quán)益不受侵害，從而維護其對證券市場的長期信心。證券監(jiān)管的人文關(guān)懷色彩則表現(xiàn)在，其目的區(qū)別于產(chǎn)業(yè)管制對經(jīng)濟效率的重視，而是立足于對證券市場上最弱勢群體利益的維護。之所以出現(xiàn)這種別具一格的管制特色，一個很重要的原因在于，證券市場區(qū)別于由廠商和消費者所組成的一般產(chǎn)品市場，而是一個金融的公開市場，由多方區(qū)別的利益主體如上市企業(yè)、投入者、金融中介機構(gòu)、自律經(jīng)營管理機構(gòu)(如證券交易所等)和政府監(jiān)管部門等共同構(gòu)成。這其中，維系市場正常運轉(zhuǎn)和健康進展的基礎則是投入者對未來市場的信心。如此，這個市場的任何運行及其變動都會敏感地觸及國民經(jīng)濟的每一根神經(jīng)末梢，對于整個經(jīng)濟、金融、政治乃至社會(包含國際社會)產(chǎn)生普通產(chǎn)品市場不可企及的影響力。在這個極其復雜的多方博弈世界中，政府不僅需要制約證券市場上的壟斷和不公平競爭行為，而且需要應對由自然壟斷和信息非對稱所導致的市場失靈問題，不僅需要從證券業(yè)的角度針對作為證券交易中介的金融機構(gòu)實施微觀的行業(yè)管制，而且需要從維護市場穩(wěn)定和借助證券市場實現(xiàn)其整體經(jīng)濟目標出發(fā)實施對證券市場的宏觀調(diào)控和經(jīng)營管理。更有甚者，一個新興市場(尤其是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟)中的政府還需要承擔起創(chuàng)造、培育乃至完善整個證券市場機制的職責。因此，證券監(jiān)管的概念必然、也必須具備以維護市場健康進展之基礎的內(nèi)涵與特色。

基于上述解析，證券監(jiān)管應定義為：以保護投入者合法權(quán)益為宗旨，以矯正和改善證券市場的內(nèi)在問題(市場失靈)為目的，政府及其監(jiān)管部門通過法律、經(jīng)濟、行政等手段對參與證券市場各類行為的各類主體的行為所實行的引導、干預和管制。這里強調(diào)的是，任何對投入者合法權(quán)益的侵害行為如股價操縱、證券欺詐、內(nèi)幕交易等均應毫無爭議地成為監(jiān)管對象，并對其實行事前的有效預警和事后的嚴厲懲處，切實杜絕各類機構(gòu)或個人以其擁有之信息優(yōu)勢和資金優(yōu)勢對中小投入者的剝奪與傷害。這一證券監(jiān)管概念既是以一般的管制概念為基礎，又具備與之相區(qū)別的特殊意義，從而界定了本書研究證券監(jiān)管問題的內(nèi)容和范疇。

證券監(jiān)管的原則

為保障證券市場的高效、穩(wěn)定、有序、順利地運行，圍繞證券監(jiān)管的各項目標，證券市場的有效監(jiān)管必須確立下列原則。“三公”原則“三公”指公平、公開、公正，這是證券監(jiān)管最基本的原則。

公平，要求證券市場上的參與者擁有均等的市場機會，均等的交易機會和均等的競爭機會，不存在任何歧視或特殊待遇。市場經(jīng)濟條件下的市場公平，在本質(zhì)上反映了商品交換的等價有償性。證券市場上，統(tǒng)一的市場規(guī)則，均等的市場機會，平等的主體地位與待遇，以價值規(guī)律為基礎的證券交易形式，就是公平。公平原則的首要要求是信息的完全性和對稱性，即所有投入者擁有同質(zhì)的及時信息。公平原則的內(nèi)容也涉及地位公平、稅負公平、權(quán)利公平、利益公平;公平的對象緊要是社會公眾，也包含其他市場參與主體。機會均等和平等競爭是證券市場正常運行的前提。

公正，要求證券監(jiān)管者公正無私地實行市場經(jīng)營管理和對待市場參與者。公正原則的內(nèi)容包含立法公正、執(zhí)法公正、仲裁公正。公正原則是有效監(jiān)管的生命，是監(jiān)管者以法律框架實現(xiàn)市場所有參與者之間的平衡與秩序的關(guān)鍵，并構(gòu)成對經(jīng)營管理者、立法者、司法者權(quán)利的賦予與制約。

公開，要求證券市場上的各種信息向市場參與者公開披露，任何市場參與者不得利用內(nèi)幕信息從事市場行為。這里的信息包含各種財務信息、交易信息、行為信息、政策信息乃至監(jiān)管信息等與市場參與者利益相關(guān)的所有信息。公開原則是實現(xiàn)市場公平和公正的必要條件，也是證券法律的精髓所在。而且，公開性與信息的透明度是證券市場監(jiān)管與證券市場效率之間的微觀結(jié)合點。信息的公開程度直接關(guān)系到市場效率的高低?？梢哉f，“三公”原則是市場經(jīng)濟的三大原則，是證券監(jiān)管行為必須奉行的基本原則，也是各國證券市場經(jīng)營管理的核心和靈魂所在。

保護投入者利益原則

從資金來源看，證券市場進展的關(guān)鍵在于投入者對市場的信心。要確保投入者信心，必須切實保護投入者的利益。由于普通投入者一般處于信息和資金劣勢，為消除市場競爭中的不對稱性，要求監(jiān)管者盡力消除證券市場上的欺詐、操縱、信息偏在等問題，保證投入者利益免受侵害。

誠實信用原則

證券監(jiān)管者在制定和實施各項法律、法規(guī)、制度的時候，必須以要求市場參與者達到誠實信用為原則：作為證券市場籌資者，必須真實、準確、完善地公開財務信息;作為證券市場的中介機構(gòu)，在提給市場信息與服務時不得存在欺詐或嚴重誤導行為;作為證券市場投入者，不得散布虛假信息、壟斷或操縱市場價格、擾亂市場正常秩序。

依法經(jīng)營管理原則

依法經(jīng)營管理并非否定經(jīng)濟調(diào)控方式和行政經(jīng)營管理方式在一定客觀條件下的必要性，而是強調(diào)以法治市的經(jīng)營管理原則。依法經(jīng)營管理有兩層含義：一是要求證券法律、法規(guī)、制度的完善與具體;二是要求執(zhí)法的嚴格和有力。一個無法可依、執(zhí)法不嚴或以人治代替法治的證券市場必然出現(xiàn)動蕩甚至危機。

政府監(jiān)管與自律經(jīng)營管理相結(jié)合的原則

政府證券監(jiān)管機構(gòu)必須注重政府監(jiān)管與自律經(jīng)營管理的有機結(jié)合，由此出發(fā)建立完整的證券市場監(jiān)督經(jīng)營管理體系。即使在自律經(jīng)營管理具備悠久傳統(tǒng)且發(fā)揮重大作用的英國等西方國家，政府監(jiān)管也正成為整個證券監(jiān)管框架中不可或缺的主旋律。對于新興證券市場，更應強調(diào)政府的集中、統(tǒng)一的監(jiān)管地位，在此基礎上構(gòu)建自律組織的權(quán)責和職能。

證券監(jiān)管的對象

證券監(jiān)管的對象涵蓋參與證券市場運行的所有主體，既包含證券經(jīng)紀商和自營商等證券金融中介機構(gòu)，也包含工商企業(yè)和個人。對于證券監(jiān)管對象的設定可以從區(qū)別角度加以闡述：

以證券市場參與主體之性質(zhì)區(qū)分

依此角度，證券監(jiān)管對象就是參與證券市場行為的各法人和自然人主體。一般包含：

1、工商企業(yè)。指進入證券市場籌集資金的資本需求者，也包含在證券交易市場參與交易的企業(yè)法人;

2、基金。既包含被作為交易對象的上市基金，也包含作為重要市場力量的投入基金(僅從區(qū)別角度看待);

3、個人。大致包含兩類。緊要指證券市場上的投入者即資金供給者;另一類指各種證券從業(yè)人員;

4、證券金融中介機構(gòu)。緊要指涉及證券發(fā)行與交易等各類證券業(yè)務的金融機構(gòu)。它既可以是專業(yè)的證券經(jīng)紀商、承銷商、自營商，也可以是銀證合一體制下的商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu);

5、證券交易所或其他集中交易場所。證券交易所是提給證券集中交易的場所，并承擔自律經(jīng)營管理職能的特殊主體。它既包含傳統(tǒng)的有形市場，也包含以電子交易系統(tǒng)為運作方式的無形市場;

6、證券市場的其他中介機構(gòu)。包含證券登記、托管、清算機構(gòu)以及證券咨詢機構(gòu)、會計師事務所、律師事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等。

以各證券市場主體之地位與角色區(qū)分

依此標準，證券監(jiān)管對象大致可分為四類：

1、上市對象(即籌資者)，包含以股票、債券、基金等證券形式掛牌上市的各類市場主體;

2、交易對象(即投入者)，包含所有參與證券買賣的市場主體;

3、中介對象，包含媒介證券發(fā)行與交易等各類行為，提給各類中介服務的上述金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、市場服務機構(gòu)等;

4、自我經(jīng)營管理對象，緊要指證券集中交易場所。

一種較為權(quán)威的國際通行劃分方式是法博齊(Fabozzi)和莫迪利亞尼(Modigliani)所指出的，從證券監(jiān)管行為的覆蓋面出發(fā)，認為政府應采取四種形式對證券市場實行監(jiān)管：

1、信息披露監(jiān)管，即要求證券發(fā)行人對現(xiàn)實或潛在購買者提給有關(guān)交易證券的公開財務信息;

2、證券行為監(jiān)管，包含對證券交易者和證券市場交易的有關(guān)規(guī)范(典型如對內(nèi)幕交易的監(jiān)管);

3、對金融機構(gòu)監(jiān)管;

4、對外國參與者監(jiān)管，其內(nèi)容緊要是限制外國企業(yè)在國內(nèi)市場上的作用以及其對金融機構(gòu)所有權(quán)的控制。

證券監(jiān)管的手段

法律手段

即國家通過立法和執(zhí)法，以法律規(guī)范形式將證券市場運行中的各種行為納入法制軌道，證券發(fā)行與交易歷程中的各參與主體按法律要求規(guī)范其行為。運用法律手段經(jīng)營管理證券市場，緊要是通過立法和執(zhí)法抑制和消除欺詐、壟斷、操縱、內(nèi)幕交易和惡性投機現(xiàn)象等，維護證券市場的良好運行秩序。涉及證券市場經(jīng)營管理的法律、法規(guī)范圍很廣，大致可分兩類。一類是證券監(jiān)管的直接法規(guī)，除證券經(jīng)營管理法、證券交易法等基本法律外，還包含各國在上市審查、會計準則、證券投入信托、證券金融事業(yè)、證券保管和代理買賣、證券清算與交割、證券貼現(xiàn)、證券交易所經(jīng)營管理、證券稅收、證券經(jīng)營管理機構(gòu)、證券自律組織、外國人投入證券等方面的專門法規(guī)，幾乎遍及證券市場的所有領域。另一類是涉及證券經(jīng)營管理，與證券市場密切相關(guān)的其他法律，如企業(yè)法、銀行法、票據(jù)法、破產(chǎn)法、財政法、反托拉斯法等。這樣，形成一個以證券基本法為核心，專門證券經(jīng)營管理法規(guī)或規(guī)則相補充，其他相關(guān)法律相配套的證券法律體系。

經(jīng)濟手段

指政府以經(jīng)營管理和調(diào)控證券市場(而不是其他經(jīng)濟目標)為緊要目的，采用間接調(diào)控方式影響證券市場運行和參與主體的行為。在證券監(jiān)管實踐中，常見的有以下兩種經(jīng)濟調(diào)控手段：

1、金融信貸手段。運用金融貨幣政策對證券市場的影響頗為顯著。在股市低迷之際放松銀根、降低貼現(xiàn)率和存款準備金率，可增加市場貨幣供應量從而刺激股市回升;反之則可抑制股市暴漲。運用“平準基金”開展證券市場上的公開操作可直接調(diào)節(jié)證券供求與價格。金融貨幣手段可以有效地平抑股市的非理性波動和過度投機，有助于實現(xiàn)穩(wěn)定證券市場的預期經(jīng)營管理目標;

2、稅收政策。由于以證券所得稅和證券交易稅(即印花稅)為主的證券市場稅收直接計入交易成本，稅率和稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整直接造成交易成本的增減，從而可產(chǎn)生抑制或刺激市場的效應并為監(jiān)管者所利用;

3、行政手段。指政府監(jiān)管部門采用計劃、政策、制度、辦法等對證券市場實行直接的行政干預和經(jīng)營管理。與經(jīng)濟手段相比較，運用行政手段對證券市場的監(jiān)管具備強制性和直接性的特點。例如，在證券發(fā)行方面采取上市審批制度，行政控制上市種類和市場規(guī)模;對證券交易所、證券經(jīng)營機構(gòu)、證券咨詢機構(gòu)、證券清算和存管機構(gòu)等實行嚴格的市場準人和許可證制度;交易歷程中的緊急閉市等。

行政手段存在于任何國家證券市場的監(jiān)管歷史之中。區(qū)別是在市場發(fā)育早期使用行政方式經(jīng)營管理多些，至成熟階段則行政方式用得少些。早期證券市場受社會經(jīng)濟諸方面條件制約，往往是法律手段不健全而經(jīng)濟手段低效率，造成監(jiān)管不足的局面，故需行政手段的積極補充。然而，證券市場畢竟是市場經(jīng)濟高度發(fā)達的伴生物，其充分的市場經(jīng)濟特性必然要求伴隨市場的成熟與完善，逐步減少行政干預，因為過多的不恰當?shù)男姓深A容易形成監(jiān)管過度，扭曲市場機制。

自我經(jīng)營管理

一般證券市場監(jiān)管均采取政府經(jīng)營管理與自我經(jīng)營管理相結(jié)合的形式。自我經(jīng)營管理(或稱自律經(jīng)營管理)之所以在證券市場經(jīng)營管理中占重要一席，相當程度上是西方證券市場進展的歷史結(jié)果。在市場出現(xiàn)到政府全面介入前的歷史演變中，自我經(jīng)營管理成為市場經(jīng)營管理的緊要形式。此外，證券交易的高專業(yè)化程度和證券業(yè)者之間的利益相關(guān)性與證券市場運作本身的龐雜性決定了對自律經(jīng)營管理的客觀需要。應該看到，政府監(jiān)管與自律經(jīng)營管理之間存在主從關(guān)系，自律經(jīng)營管理是政府監(jiān)管的有效補充，自律經(jīng)營管理機構(gòu)本身也是政府監(jiān)管框架中的一個監(jiān)管對象。近年來，集中化證券監(jiān)管和強化政府監(jiān)管地位正成為各國尤其西方證券市場經(jīng)營管理的進展趨勢。